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用什么电还是各州自己说了算，拜登的气候目标悬了

2022/07/15
导读
2022年6月30日，西弗吉尼亚诉美国环境保护署一案，美国最高法院最终判前者胜诉[1]。中国社会科学院美国研究所助理研究员刘元玲撰文指出，美国国家治理的钟摆正在向 “依法治国” “地方自治” 的方向倾斜，是美国保守派在政治斗争中的胜利，拜登政府的气候目标尤其是电力部门脱碳的目标前景黯淡。 图1《外交事务》3/4月刊，该刊创刊于1922年，被称为“美国最具影响力的外交政策杂志”之一。 图2 14008号总统行政命令 ● 对有毒空气污染物设定全国排放标准。
    7.15
知识分子
The Intellectual

美国最高法院的这一裁决支持地方拥有自行决定用电事宜的权力，限制联邦统一的清洁电力部署计划 | 图源：pixabay.com


  导  读
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2022年6月30日，西弗吉尼亚诉美国环境保护署一案，美国最高法院最终判前者胜诉[1]。中国社会科学院美国研究所助理研究员刘元玲撰文指出，美国国家治理的钟摆正在向 “依法治国” “地方自治” 的方向倾斜，是美国保守派在政治斗争中的胜利，拜登政府的气候目标尤其是电力部门脱碳的目标前景黯淡。


撰文 | 刘元玲（中国社会科学院美国研究所）
责编 | 冯灏


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1

拜登的气候愿景

即将步入杖朝之年的美国总统乔·拜登（Joe Biden），自1972年当选联邦参议员以来，从政已有半个世纪。在其漫长的从政生涯中，对气候问题的关注可追溯至20世纪90年代 [2]，算是环保气候圈里的老前辈。

竞选期间，拜登是美国有史以来第一个宣称自己领导的团队不会接受来自化石能源公司高官的总统候选人 [3]。2020年初，他曾在《外交事务》杂志上刊文《为何美国必须再次领导世界？》（Why America Must Lead Again）[4]，用自问自答的方式特别阐明了他将如何拯救特朗普甩下的气候 “烂摊子”，斗志昂扬地再创气候伟业，重新塑造美国在全球气候治理领域的领导地位。

图1《外交事务》3/4月刊，该刊创刊于1922年，被称为“美国最具影响力的外交政策杂志”之一。


还记得，当时在对于经济与社会议题偏向自由主义观点的公共政策智库 “美国进步中心” 工作的美国同行曾给笔者邮件，介绍拜登竞选网站上有关气候和能源的内容，透过电子邮件都能感受到浓浓的 “美国气候振兴” 的味道。

胜选后，拜登陆续在能源部、环保署等各个相关岗位上安排亲气候人士，形成了国内以前美国环保署署长吉娜·麦卡锡（Gina McCarthy）为首管理气候内政+国际上以前美国国务卿约翰·克里（John Kerry）为首管理气候外交的 “强强联合”。

2021年1月20日，入主白宫的首日，拜登签署总统行政命令宣布美国将重返特朗普时期退出的《巴黎协定》。六天后，他签署了14008号总统行政命令《在国内外应对气候危机》（Executive Order on Tackling the Climate Crisis at Home and Abroad）[5]，将气候 “问题” 提高到气候 “危机” 的水平，并将气候危机置于其内政和外交的中心。

图2 14008号总统行政命令


随后，“气候危机” 的措辞席卷大半个地球，似乎人们忘记了这还是个 “问题”，都去谈 “危机” 了。遣词造句的软实力，在此得以发扬。

毫无疑问，拜登政府期待美国能在应对气候变化上有所建树，为此，拜登在总统行政命令中提出了系列气候目标 [5]：


● 2050年前，美国实现全经济范围的净零排放；
● 2035年前，实现零碳发电（该目标如何实现与此次最高法院的裁决息息相关）；
● 未来十年内，对能源、气候的研发以及清洁能源的基础设施进行4000亿美元投资；
● 2030年的离岸风电装机容量要比目前增加一倍；
● 2030年底之前部署超过50万个新的公共充电网点，同时恢复全额电动汽车税收抵免；
● 在公共土地上的土地和水域建立保护机制；暂停出租公共土地和近海水域用于新的石油和天然气开发；
● 争取到2022年及以后取消化石燃料的补贴；
● 5年内安装5亿块太阳能电池板，还包括6万个风力涡轮机和800万个屋顶太阳能……

在2021年4月地球日峰会上，拜登又提出，到2030年，美国将温室气体排放量较2005年减少50-52％ [6]。

回想六年前，特朗普声称：气候变化嘛？不过是中国编造出来削弱美国竞争力的骗局 [7]！他所任命的环保署负责人斯科特·浦路伊特（Scott Pruitt）在担任俄克拉荷马司法部长期间，就相关污染法规曾起诉环保署14次 [8]，就职后甚至提出要撤销应对气候变化和水污染的关键法规，并称，“有理由相信环境监管机构应该被彻底解散” [9]。

美国的气候政治，自进入国内政治议事日程以来，从来都是随两党政治轮替而出现摇摆，但由于特朗普的出现，使摇摆的幅度呈现冰火两重天的既视感，他在气候问题上的做法曾被前任环保署署长吉娜·麦卡锡指责为 “倒行逆施”。随着特朗普到期离任和浦路伊特的离开，美国气候圈的同行以及积极参与全球气候治理的各方，稍微松口气，并对拜登新政府抱有期待。


2

拜登的气候现实
随着总统行政命令中的目标确立，吉娜·麦卡锡积极部署国内，而约翰·克里则马不停蹄奔赴全球各地开展气候外交。新官上任的几把火，总算熊熊燃烧起来，然而还没等坚冰消融，令人伤感的冰冷现实扑面而来：

如果说共和党连绵不绝的反对和阻抗仿佛淅淅沥沥的小雨，限制了民主党渴望通过国会立法采取气候行动的步伐；那么，来自本党例如西弗吉尼亚州联邦参议院议员乔·曼钦（Joe Manchin）等人的执拗反抗，则更像是不受控的高空冰雹，以决绝的姿态接二连三砸过来，令拜登忧闷。

2022年6月30日，最高法院的这一裁决支持地方拥有自行决定用电事宜的权力，限制联邦统一的清洁电力部署计划，这简直就像大桶冰水，给拜登的清洁电力目标点了长期立定穴。老骥伏枥、志在千里的气候目标，被锁定在百里地界，拜登政府的气候目标，恐怕悬了。

为何说悬了？还得从更早之前说起……

1960年以前，美国处于 “财富自由重于清洁空气” 的时代，鲜有人关注气候问题 [10]，更没有联邦层面的法律来应对空气污染，只有个别地方政府针对当地空气污染的零星努力。

1960年以后，随着美国生活水平的整体提高，大气立法也进入突飞猛进的时代。联邦层面各种 “有牙齿” 的立法陆续推出，并且愈加严格。例如，1960年《机动车尾气管理法案》、1962年《空气污染控制法案修订版》、1963年《清洁空气法案》等，最终，这些法案为1970年修订版的《清洁空气法案》奠定了法律基础。

在时任美国总统理查德·尼克松（Richard Nixon）和民主党议员埃德蒙·马斯基（Edmund Muskie）的不断修改中，《清洁空气法案》变得越来越严格，最后参众两院高票通过。

该法案授权联邦政府和州政府对固定排放源和移动排放源都制定了排放标准，其中确定了控制空气污染的四个至今有效的基本原则：


● 设立全美空气质量标准；
● 要求每个州提交旨在达到全美空气质量标准的“州执行计划”；
● 对新建的排放源执行新的排放标准；

● 对有毒空气污染物设定全国排放标准。


该法案最近的一次修订是在1990年，但彼时的修订并未将二氧化碳纳入被监管的范围。2007年乔治·沃克·布什（George W. Bush）执政期间，最高法院裁决环保署有权在《清洁空气法案》下监管二氧化碳等温室气体的排放，以履行法律所赋予的环境保护与公共健康的职责。

正是依据2007年的裁决，奥巴马政府时期，颁布了清洁电力计划（Clean Power Plan）。

该计划是2015年奥巴马第二任期内推出的《总统气候行动计划》（The President's Climate Action Plan）中的实质性内容：白宫动用行政权力，要求各州在计划颁布三年内提交实施计划，改进现有电厂的能效、减少排放或纳入可再生能源发电，环保署会对此进行审查，从而控制电力行业的碳排放，最终达到2030年碳排放比2005年下降32%的目标 [11]。要实施该计划，核心抓手就是使用环保署被赋予的权力，要求全美各州电力系统快速实现低碳甚至零碳转型。

特朗普当选后，果断废除清洁电力计划，并另起炉灶发布了一套新的法规：《可负担清洁能源规定》（Affordable Clean Energy Rule），目标修订为2030年燃煤电厂的碳排放比2005年下降0.7%~1.5% [12]。相较而言，目标之低惨不忍睹。

拜登政府时期，对待燃煤电厂延续了奥巴马时代的做法，同样希望借助白宫的行政权力，发动环保署的功能，对各地燃煤电厂的碳排放进行管理控制，从而达到2035年零碳发电的雄心目标。

而这正是此次西弗吉尼亚州状告环保署的核心内容。以西弗吉尼亚为首的20个州和电力公司对华盛顿特区巡回法院的裁决提出质疑，称该决定赋予环保署过多的排放监管权力 [13]。

事实上，在奥巴马时代，就有数十个州起诉奥巴马的清洁电厂计划违宪 [14]，2016年最高法院叫停了该计划；特朗普时期，这股力量如获新生、如鱼得水；到了拜登政府时期，这股反气候的力量依旧充满战斗力。

此次案件中，加入西弗吉尼亚州上诉的有阿拉巴马州、阿拉斯加州、阿肯色州、乔治亚州、印第安纳州、堪萨斯州、路易斯安那州、密苏里州、密西西比州、蒙大拿州、内布拉斯加州、北达科他州、俄亥俄州、俄克拉荷马州、南卡罗来纳州、南达科他州、德克萨斯州、犹他州和怀俄明州；还有威斯特莫兰矿业控股公司（Westmoreland Mining Holdings）、北美煤炭公司（North American Coal Corporation）以及其他公司。

团结起来的原告们认为：通过像 “清洁电力计划” 这样的监管，环保署将花费数十亿美元——通过更多利用风力和太阳能发电，而非传统化石能源——来重新安排整个美国能源电网，这样做可以使环保署跨越国会而在各州乃至联邦层面制定标准，从而迫使电力生产的方式发生巨大变化。这是他们不能接受也不愿忍受的。

最高法院于2021年10月29日批准了该上诉，口头辩论在2022年2月28日举行。在口头辩论阶段，法院还考虑了该案件各方面所涉及的内容，考察这是否属于重大原则性问题，并要求司法机构在具有重大影响和结果的事项上服从国会而不是行政机构。这意味着除非通过国会立法，否则民主党试图通过行政权力推行其气候政策的惯常做法要被大大限制了。

图3 2022年6月30日，最高法院判定西弗吉尼亚胜诉 | 图源：西弗吉尼亚诉环境保护署


3

影响重大且深远
美国最高法院是保守派与自由派进行政治斗争的三大主战场之一，也是民主党和共和党权力斗争的主要阵地。最高法院内部的斗争从未停歇过，由于特朗普政府时期的布局安排，目前最高法院是保守派占主导优势地位，对美国的国家治理方式而言，其影响重大且深远。

共和党早就对民主党 “挟环保署以令美国各州” 的做法感到不满，特朗普时期的环保署署长浦路伊特就曾指出 “上届政府（奥巴马政府）以八年前我们无法想象的方式运用环保署，为了恢复美国法治和联邦制，我们必须做出改变。” [15] 西弗吉尼亚为代表的保守红州们曾起诉环保署到最高法院，2016年最高法院叫停了从未被实施过的奥巴马颁布的清洁电厂计划。随着最高法院愈加保守化，也决定了2022年西弗吉尼亚州诉环保署的结果。其实这件事早在特朗普时代就埋下了伏笔，如同给罗伊诉韦德案进行翻案，也算早有定局之事。

对气候变化而言，该裁决的影响重大，可以从方方面面来解读。

首先，拜登政府的气候目标尤其是清洁电力目标会因此被大大延误。


由于历史原因，美国民主党与共和党大体上形成了一种围绕气候问题的对垒局势，一度演化成针锋相对的尖锐局面。由于无法形成两党共识，这就使得通过国会立法来应对气候危机成为不可能。

然而，致力于应对气候危机的民主党不会善罢甘休，那就来个 “曲线救国”。靠什么？靠手中的行政权力，只要三权之一在我民主党手上，我就要用好、用足了这项权力，共和党长期对此很是无奈。

于是，我们看到过去十几年的一个常见现象，民主党上台执政，就左一个气候行政令、右一个气候行政令，美国的气候政策趋于积极进取。奥巴马任期未满之时所签署的规定就已经超过了前两任总统 [16]，拜登就职一周签署37项行政命令，超过任何一位前任美国总统同期所签数量 [17]。

现在，最高法院的裁决使得白宫不能继续借助环保署通过自行解读《清洁空气法案》的内容，扩大行政权限责令各州快速实现电力转型，而是要严格 “依法办事”，要高举国会立法的功能。就此而言，受困受限的拜登政府在气候问题上很难在联邦层面上再有大的作为，他希望2035年实现美国整体电网零碳发电的目标，除非出现重大技术突破，除非市场力量狂飙突进，否则照当前情景，恐怕难以实现。

其次，该法案在气候问题应对的层面上，进一步让美国陷入分裂。

笔者在美国工作学习时发现，美国人可自行选择用哪家公司、哪种燃料的供电，只要到期支付账单就好。比如笔者曾经生活的俄克拉荷马州，由于是煤炭大州，燃煤发电价格低廉，因而是居民首选，当然也有其他选择。而笔者曾经造访的加州，则把清洁电力作为首选，比如风能、太阳能，虽然价格比燃煤发电贵，但是加州人普遍理念新、荷包鼓、州政府又支持，因此，重视环保和气候的公众也更愿意购买绿电。

现在问题是，拜登政府恨不得快速把全美 “加州化”，但毕竟美国只有一个加州。对产煤州的人来讲，很自然的反应就是：凭什么用电的方式，忽然我说了不算而你说了算，凭什么我要舍近求远花大钱买电？

因此不仅乔·曼钦反对、西弗吉尼亚州反对，而且更大范围内的反对声音都起来了。这便有了2021年西弗吉尼亚州状告环保署的案例，现在最高法院判他们赢了，然而还有很多支持环保署、支持拜登气候政策的州估计要开始担心美国本土的 “碳泄漏” 和 “竞争力损失” [18] 的问题了，对于那些积极行动应对气候变化的地方而言，对乔·曼钦以及西弗吉尼亚等各地的负面情绪显而易见，对立也是在所难免。

最后，这也再次提醒我们 “在美国，一切政治都是地方政治”。

此次最高法院的裁决最终支持地方，给各州赋权，高举国会立法功能，限制联邦政府的行政权力。这会使得美国气候政策未来很长时期恐怕又回到零打碎敲的治理模式，而这与应对气候危机所需要的系统性、全局性的安排格格不入。

最高法院的裁决结果表明，大法官正在着手修正美国几十年以来逐渐偏离美国宪法而过高抬举行政机构权威的局面，他们希望国会在授权环保署行使具有巨大政治和经济意义的权力时，能明确表达其权力的来源，而不是通过自行解读《清洁空气法案》而无限放大自己的权威，从而违背了美国的治国原则。美国治理国家的方式将再度回归 “依法治国” “地方自治”，在某些层面可能有益，但是对气候治理而言，绝对是坏消息。


4

“解决时代的重大课题，推动人类社会向前进步”

中美气候合作意义深远、价值重大，早已超越双边关系具有全球性的影响。我们在这个问题上所拥有的每个念头、每次选择和每个行动，都会影响这个进程。

 1   站在全球气候治理的高度，从应然视角进行评价。或许会说：“这是令人遗憾的局面，因为在既无联邦立法又限制白宫权力的形势下，必将制约美国作为一个整体积极应对气候危机的信度和效度。”

 2   站在原告们的位置，从实然的角度来评价。或许会说：“依法而言，原本就是各州事务由各州人民来决定。如何生活，如何用电，要不要以及怎么样来应对气候变化，与法与理是我们自己说了算，我们只不过拿回属于自己的权力和自由。”

 3   站在中国的立场上，同样有很多的选择，这取决于我们不同的看见和不同的期待。就笔者个人而言，这种感受很复杂。例如，面对美国的分裂、拜登政府的局限、气候政策的低效，期待全球气候治理快速推进的笔者非常愤懑。但针对民主党所宣称的种种，尤其是气候外交中的各种颐指气使，再对比他们实际所能做的，往往也会有不屑与失望。

与此同时，在应对气候问题上，面对美国民间社会的活力、私人部门的创造力，州层面气候政策推陈出新的生命力，笔者也常常被吸引而忍不住去赞赏，并期待积极应对气候变化、以负责任大国姿态登上气候治理舞台重要位置的我国，尤其是各级地方，还能够与这些进步的力量保持沟通与交流，最终形成一种合力，不仅为中美关系的改善，而且为全球气候治理的推进，贡献更大的力量。

诗人海涅说过：每个时代都有它的重大课题，解决了它，就把人类社会向前推进一大步。当前国际社会面临的两个重大课题——中美关系与气候变化——不仅格外突出，而且息息相关。

中美两国在气候领域的合作，应该是创新和超越性的。当前中美关系恶化，如果任由政治层面的猜忌绑架气候合作的潜能，任由经贸领域的对抗污染气候外交的前景，我们必将看到一个斗则两伤的悲惨现实，这不符合中国人民的利益，不符合美国人民的利益，也不符合全人类的利益，这需要来自双边创新型的智慧和超越性的勇气。 


 参考文献：（上下滑动可浏览）

[1]https://www.supremecourt.gov/opinions/21pdf/20-1530_n758.pdf

[2]“The Biden Plan for a Clean Energy Revolution and Environmental Justice,” https://joebiden.com/climate-plan/.

[3]https://joebiden.com/presidency-for-all-americans/

[4]“Why America Must Lead Again?”

https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-01-23/why-america-must-lead-again

[5]Executive Order on Tackling the Climate Crisis at Home and Abroad,”

https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/01/27/executive-order-on-tackling-the-climate-crisis-at-home-and-abroad/

[6]https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/04/22/fact-sheet-president-biden-sets-2030-greenhouse-gas-pollution-reduction-target-aimed-at-creating-good-paying-union-jobs-and-securing-u-s-leadership-on-clean-energy-technologies/

[7]“Trump Has Called Climate Change a Chinese Hoax. Beijing Says It Is Anything But.”

https://www.nytimes.com/2016/11/19/world/asia/china-trump-climate-change.html

[8]https://www.theguardian.com/environment/2017/feb/25/scott-pruitt-epa-cpac-climate-change-pollution-regulation

[9]Scott Pruitt vows to slash climate and water pollution regulations at CPAC

https://archive.epa.gov/epa/cleanpowerplan/fact-sheet-overview-clean-power-plan.html

[10]Roderick Frazier Nash,《Wilderness and the American Mind》, Yale University Press,2001.

[11]https://archive.epa.gov/epa/cleanpowerplan/fact-sheet-overview-clean-power-plan.html

[12]EPA Finalizes Affordable Clean Energy Rule, Ensuring Reliable, Diversified Energy Resources while Protecting our Environment

https://www.epa.gov/newsreleases/epa-finalizes-affordable-clean-energy-rule-ensuring-reliable-diversified-energy

[13]https://www.supremecourt.gov/opinions/21pdf/20-1530_n758.pdf

[14]http://www.xinhuanet.com/world/2015-10/24/c_128352391.htm

[15]https://www.theguardian.com/environment/2017/feb/25/scott-pruitt-epa-cpac-climate-change-pollution-regulation

[16]https://yicai.com/news/5064025.html

[17]http://www.xinhuanet.com/world/2021-01/29/c_1211001214.htm

[18]所谓“碳泄漏”和“竞争力”问题，原本是用于描述国际社会发达国家和发展中国家由于减排带来的对各自的不同效果。此处指美国有些地方的碳减排会导致另外一些地方的碳排放增加；竞争力的问题是指某地由于实施气候减排行动导致在经济发展中，相对于另外地方成本增加，竞争力降低。


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