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过去的一个多月，美国参议院紧锣密鼓，各种法案接连上演，令人目不暇接。先是《无尽前沿法案》引起了广泛关注，然后话锋一转，《美国创新与竞争法案》又成了焦点。这些法案牵扯到未来中美之间的竞合关系，更加牵动我们这些炎黄子孙的神经。

那么，《美国创新与竞争法案》是怎么来的？有哪些主要内容？这个法案会最终通过参众两院的投票并被拜登签署成为法律吗？一旦通过立法，它会对中美在关键技术领域以及科研上的竞争与交流带来什么样的影响？

以下是笔者的解读与分析。一孔之见，就教于方家。

2021年4月20日，美国参议院多数党领袖 Charles Schumer 与共和党参议员 Todd Young 共同提出的《无尽前沿法案》（Endless Frontier Act of 2021），送交参议院商务、科学与交通委员会讨论。5月12日，该委员会以24比4的投票结果，通过了《无尽前沿法案》修订案，提交参议院全体讨论。

该法案的最大获益者是美国科学基金会（NSF，National Science Foundation）。法案要求NSF在未来关注人工智能与机器学习、高性能计算、半导体、量子信息科学与技术等十大关键技术领域。

为此，要求成立新的NSF技术与创新学部，在2022-2026财年，向该学部投入290亿美元。其中，95.7亿美元用于大学技术中心和创新机构进行关键技术重点领域相关的研究；52.2亿美元用于奖学金、学术奖金等支持人力资源开发的项目；40.6亿美元用于与NIST合作，推动学术机构的技术转移；29亿美元用于与NIST合作建立与运行合作平台；43.5亿美元用于用于关键技术的研发活动；余下29亿美元用于NSF内部各学部和部门之间的协调工作。

根据该法案，NSF传统部门也有所斩获。这些部门未来5年将获得总额520亿美元的预算，2022-2026财年获得的份额是90亿、96亿、103亿、111亿和120亿美元。与目前每年85亿的预算相比，5年增量总和达到95亿美元。

此外，《无尽前沿法案》还建议未来五年向能源部投入160亿美元，支持能源部下属的国家实验室的研究与开发，以及保障上述关键技术领域里与能源相关供应链的措施。

《无尽前沿法案》强调研究安全问题。该法案要求在NSF成立研究安全和政策办公室，负责协调NSF的所有研究安全政策问题，共同制定旨在支持知识产权保护、限制不当影响力和支持本土人才发展的举措，包括确定包含敏感信息的研究领域，以及相关个人背景调查等。该法案禁止联邦科学机构的雇员以及所有得到NSF资助的研究人员参与中国等几个国家的政府人才招聘计划。

参议院行动非常神速。五天之后的5月17日，美国参议院以86赞成11反对，通过了结束《无尽前沿法案》讨论的动议。根据程序，该法案将付参议院全体投票表决。携两党共同提出之势，《无尽前沿法案》获得参议院投票通过指日可待，前途一片光明。白宫迅速发表声明，称 “该法案与拜登总统的设想是一致的，即为美国建设一个更加强大更加包容的创新引擎，通过增加对科学研究、商业化和制造业的投入来强化美国的创新生态系统 [1]。”

如果《无尽前沿法案》尽快获得参议院通过，这将会是一个两党通力合作推动立法程序的范例。笔者在5月17日在《知识分子》发表的《且慢，美中科技关系的 “铁幕降落” 言之过早》一文中，对这个提案最终通过立法的前景做了非常乐观的估计。《无尽前沿法案》距离通过参议院投票，似乎仅有一步之遥。

然而，计划总是赶不上变化。刚刚过了一天，出乎意料的变化就发生了。

5月18日，Schumer推出了一个新的替代案，即《美国创新与竞争法案》（United States Innovation and Competition Act of 2021），用以取代《无尽前沿法案》。

这个新的替代案迅速引起了参议院的热烈讨论，该院撤回了美国参议院商务、科学与交通委员会提出的《无尽前沿法案》修正版本，改为讨论Schumer提出的新替代案。

作为《无尽前沿法案》的替代案，《美国创新与竞争法案》并非是对前者的颠覆。事实上，这个替代案是在前者的基础上，像滚雪球似的迅速膨胀，不仅捆绑了另外两个正在讨论中的参议院法案，而且包含了其它一些重大的投资和立法考量。《美国创新与竞争法案》进一步强化了《无尽前沿法案》提出的在科技领域赢得与中国的竞争的目标，而且从科技领域扩展到了产业政策、贸易政策和外交政策等。

这个新的替代案涉及了超过六个参议院专业委员会，其所提出的投资和政策措施，目的只有一个：保持或达成美国在科技方面的全球领先地位，全面应对来自中国的挑战，并取得竞争的胜利。

共和党参议员Young曾经对媒体直接称《无尽前沿法案》为 “中国法案”（the China Bill）。这份新出炉的《美国创新与竞争法案》，更是一次不折不扣的、更加全面的用以抗衡中国的立法努力。Schumer称，这项两党立法是六个以上参议院委员会合作的产物，几乎所有参议院成员都参与其中。

按照Schumer的说法，该法案“将快速提升美国的竞争力，是几代人以来对美国创新和制造业最重要的政府投资之一”。 “这项立法将使得美国在半导体等关键技术方面赢得与中国等国家的竞争，将在美国国内创造高薪的就业机会，并有助于强化我们国家的经济和国家安全。”Schumer说。[2]

Schumer提出的《美国创新与竞争法案》[3]，除了《无尽前沿法案》修订版提出的在NSF设立技术与创新学部、在未来五年内为NSF拨款810亿美元（其中包括给新成立的学部分配290亿美元）、五年内拨款100亿美元由商务部主导成立10个区域技术创新中心等措施之外，又增加了拨款527亿美元用于提升国内半导体制造产业，拨款15亿美元用于5G创新等内容。 

该法案还提出了一些具体的政策措施，以应对来自中国的挑战，包括扩大与加强美国与盟国的合作，努力削弱中国在美国大学里的政治影响力，应对诸如IP盗窃之类的掠夺性经济手段等。该法案要求对总统每年认定的支持或参与网络攻击或者破坏美国网络安全的外国实体或个人进行制裁，其矛头也指向中国。

《美国创新与竞争法案》长达1400页，包括以下六项主要内容：

A篇·芯片和开放式无线电接入网(O-RAN) 5G紧急拨款

由美国财政部负责实施，包括建立三个基金，涉及500多亿美元的投资：

1. “美国半导体生产激励基金”，用以执行《2021年国防授权法》的第9902和9906条款。9902条款规定联邦政府可向相关实体提供财政援助，以激励对美国本地设施的投资，如半导体制造、组装、测试、先进封装或研发的设备。9906条款规定总统应在国家科学技术理事会下设置与美国在微电子技术与创新方面的领导地位与竞争力相关的分委会，在美国商务部成立半导体技术中心、设立先进封装技术计划，在美国国家技术与标准局（NIST，The National Institute of Standards and Technology）设立微电子技术研究计划以及设立美国制造研究机构等。2022-2026财年将为该基金拨款240亿、70亿、63亿、61亿和68亿美元。

2. “美国半导体生产激励国防基金”，用以支持国防部和情报界特殊需求的研究与开发工作，以及开发人力资源等活动。2022-2026财年每年为该基金拨款4亿美元。

C篇·《战略竞争法案》（STRATEGIC COMPETITION ACT OF 2021）

该法案是为了与中国竞争而量身定做的，已经以21:1的压倒性优势在参议院的外交委员会通过，其基本内容为利用外交手段来遏制中国。比如，法案建议授权美国国务院向遭遇全球供应链多样化和管理问题的美国企业提供协助，在未来五年里提供数亿美元的资助，用以建立数字链接和网络安全伙伴关系，帮助各国扩展数字基础设施并加强网络安全；建立抗击中国影响基金等。

法案重申美国与四国机制（美日印澳）和亚太伙伴在有关问题上密切合作的愿望，包括技术合作、军事合作、台湾问题、经济制裁等；关注人权问题；要求调查中国国有企业窃取知识产权和强迫技术转移的情况，调查中国政府补贴企业的情况，调查美国金融市场里的中国企业从事危害美国国家安全和相关人权的情况；要求美国制定战略，与中国和俄国一起控制军备。

D篇·国家安全与政府事务委员会的规定

为了确保本土的制造能力，要求所有联邦机构审查当前政府采购计划，要求联邦基础设施财政资助计划内的所有项目使用美国生产的钢铁、制成品和建筑材料；要求国土安全部、卫生与公共服务部和退伍军人事务部与国内生产商签订长期合同，以生产个人防护设备，应对公共卫生紧急事件。该法案禁止联邦机构购买中国的无人机系统，禁止在政府设备上使用TikTok，要求国土安全部编写有关国家关键基础设施风险的报告，并制定国家关键基础设施弹性策略以应对风险。

在网络与人工智能方面，要求管理和预算办公室（OMB，the Office of Management and Budget）制定在政府中使用人工智能的原则和政策，授权网络安全和基础结构安全局局长与国家网络安全主任经协商可宣布发生重大事件，并协调资产响应行动以减轻事件影响；建立网络响应和恢复基金，以进行协调、响应和恢复工作。

E篇·《应对中国的挑战法案》（MEETING THE CHINA CHALLENGE ACT OF 2021）

这个针对中国的法案由参议院的银行、住房和城市事务委员会两党联合提出。法案建议美国总统利用一切权力对中国政府、个人或政府拥有或控制的实体所涉及的非法行为实施制裁，制裁对象为支持网络攻击或以其他方式损害美国网络安全以及参与窃取美国商业机密活动的外国实体与个人。

此外，法案明确为保护人权而实施出口管制是美国的政策，要求商务部长审查出口管制物品清单，并决定是否有必要采取更多的出口管制措施。法案还要求总统报告参与存在人权相关问题的中国国有企业，评估这些企业在过去5年中是否获得了美国政府的任何财政援助。

F篇·其他事务

法案还要求申请卫生与公共服务部（HHS）生物医学研究资金的研究人员披露参加外国人才计划的信息；要求HHS以及美国国家卫生研究院等部门采取措施，确保涉及人类基因组信息测序和敏感信息收集的生物医学研究的安全，避免造成国家安全问题的风险。

法案要求在小学和中学教育系统建立一项新的竞争性赠款计划，强化面向高中生的高等教育和STEM教育。在高等教育系统内，为设立孔子学院的大学设置透明度要求，确保学校与孔子学院的协议保护学术自由。此外，要求高等教育机构披露与外国政府或实体的协议合同内容。

《美国创新与竞争法案》在参议院引起广泛的讨论，对该发案的修正提案，就多达几百条，参议院对这些修正案经过了超过20多次的记名或者口头表决。一些新的内容被加入到该法案之中。比如，修正案要求倍增美国国防部下属的国防高级研究计划署（DARPA，Defense Advanced Research Projects Agency）的预算，获得无异议通过。

显然，尽管《美国创新和竞争法案》的焦点仍然是关键核心技术与科学研究，但其动用的政策工具已经大大超出了科技政策与产业政策的范围。

现在的法案，是一个试图动用多种手段，包括产业的、科技的、军事的、外交的、贸易的，来应对中国挑战的尝试。这个冗长的法案试图提供一个一揽子解决方案，以求得在未来与中国的竞争中取得胜利。

下面是几个值得关注的要点：

第一，这是个大政府思维的法案，即通过要求政府扩大对于产业和科技发展的投资作为手段，来取得创新和竞争的优势地位。

一方面，以往的历史经验表明，增加政府对研发（R&D）的投入会带来更多的科技成果，提高国家的竞争力。这是二战以来美国科学政策的主要思路，也是美国在冷战期间为了取得与苏联的竞争优势而屡试不爽的手段。

冷战结束后，中国快速崛起。而中国的经济发展和科技进步也是伴随着R&D投入的飞速增长所取得的。据统计，1995年到2018年，中国R&D投入年均增长超过15%，而同期美国R&D投入的平均增长只有3% [４]。这一差距无疑给美国政客们敲响了警钟。

另一方面，对于产业政策而言，政府大量投入技术发展和商业化，在美国历来存在争议。争议的焦点是，政府干预市场，就成了由政府来选择赢家和输家（picking winners and losers），而不是由市场竞争来做出选择了，这与笃信自由放任的市场经济的美国传统是相悖的。特别是，反对政府干预市场一直是共和党的政策主张。法案提出的振兴美国半导体行业的520亿紧急拨款（其中相当部分用于政府对半导体产业的补贴）获得了共和党的支持，是值得关注的转变。

第二，这个法案强调知识产权保护和网络安全，其目的在于防止美国的技术外流。法案将针对盗用知识产权和破坏网络安全的制裁手段具体化了。法案还禁止联邦雇员参与中国的人才引进计划，并禁止参与中国人才引进计划的研究人员申请联邦研究经费。由于尚在立法阶段，法案的实施细则尚不清楚。但无疑，如果这一法案通过的话，那么这些相关规定，应当是中国有关学者重点研究的内容。搞清楚红线在哪里，才能做到有理有据，知己知彼。

第三，法案反复强调的人权和价值观，是攻心之策。如同美苏冷战期间美国高举人权、民主大旗最终赢得理念之争一样，法案提出人权问题等，体现了中美两国的在治国理念上的巨大分歧，也是美国团结与自己意识形态相似的盟国，以达到孤立中国的之目的的手段。然而，与前苏联不同的是，中国并没有坚定输出自己的社会制度和意思形态，而只是坚持走自己认定的最适合自己发展的道路。西方在意识形态上感受到的威胁，与冷战时代不可同日而语。因此，在价值观上，该法案的着力点并不多。

第四，法案仍然沿用了出口管制和技术遏制等冷战期间的政策法宝。在美苏冷战期间，美国就依据《出口管制法》，并通过输出管制统筹委员会（CoCom，Coordinating Committee for Multilateral Export Controls，简称巴统），集结主要发达国家，反复祭出出口控制和技术转让限制的手段，来防止产业技术外流苏联。

例如，里根执政期间，美国对苏联的出口管制就涵盖了大型船舶设备、太空设备、超导材料、机器人及相关设备、油气开采技术、网络信号处理软件、图像处理、人工智能、计算机辅助设计技术、电子通信设备与技术等尖端技术。尽管中美竞争还不至于达到当年美苏冷战的程度，但双方剑拔弩张的态势已经形成，美国强化出口管制手段，也是意料之中的事儿。

第五，表面看来，《美国创新和竞争法案》对中国直接点名，无论如何不是善意的表达。不过，换一个思路，对于法案的那些条文，如果把“中国”换成 “外国”，就不会显得那么令国人难以接受了。事实上，法案的表达方式，体现了美国制定公共政策的文化传统。根据政策过程理论，新的公共政策起源于议程设定，而公共政策议程设定的一个重要来源，就是发生社会危机。

因此，渲染乃至夸大社会危机，往往有利于推动针对政策议程快速完成政策设计，并进入立法程序。从这个意义上，这个仍在立法讨论阶段的《美国创新和竞争法案》把中国作为靶子，也是政客们强调危机感，以达到立法目的的一个手段，没有必要过度解读。

中美成为公开的竞争对手，对于双方而言，未见得是坏事。一般而言，对于国家也好，一个组织也好，个人也好，当自己感受到威胁的时候，往往会激发内在的潜力，爆发出令人吃惊的能量。中美互为对手，只要坚持不松懈，双方都有可能获得加速进步。从这个意义上说，对于公开的竞争，应该持欢迎态度。

就立法前景而言，随着《无尽前沿法案》滚雪球似的迅速膨胀成为《美国创新和竞争法案》，新法案顺利完成立法程序的难度也在加大。《美国创新和竞争法案》在参议院提出后，短短几天内，就收到几百个修正案提案。有一些提案，特别是共和党参议员的提案，得到了民主党的支持，纳入法案之中。

法案最终的修订案还没有出笼，但可以预见的是，最后的定稿将是一个妥协的产物。

一方面，占据微弱多数地位的民主党亟需共和党参议员的支持，以尽快通过这个法案，因而会默许共和党人的一些主张。另一方面，共和党人也需要尽可能多地让法案纳入自己更多的提案，以便通过搭便车的方式，让自己的主张变成法律。毕竟，共和党的那些提案如果单独立案，未见得能获得参议院通过。

攻防之间，一来一往，使得《美国创新和竞争法案》在参议院的讨论变得艰难繁琐，未能实现Schumer预期的进度。Schumer在5月25日参议院致辞中说，没有理由不能在本周内（即5月底）通过这个法案，因为构成《美国创新和竞争法案》的核心的部分，即《无尽前沿法案》和《战略竞争法案》在各自的参议院委员会都以压倒性多数获得通过，这种在重大立法方面两党的通力合作是少见的，法案也已吸收了数十项修正案。[5] 

然而，尽管Schumer极力推动法案在5月27日参议院投票表决，但由于共和党人要求更充裕的讨论时间，延宕了的投票的进行。为此，Schumer表示，他将在6月8日参议院复会后再次推动投票表决。

若参议院6月复会后顺利表决通过这个法案，战场将转入众议院。现在的问题是，众议院并没有与《美国创新与竞争法案》相应的提案，基本上要从头开始，众议院的议员们还会有新的修订案，还要再走一遍两党协商、讨论、争论、妥协的程序。如果两院通过的版本有差异，还需要两院协商，整个过程耗时而繁琐。

不过，这个法案的基本精神获得了两党的共同支持。虽然在法案条文的枝节上仍然会有争论，但由于在法案的主要内容上，两党共识大于分歧，这个法案最终立法，仍然是非常可能的。

笔者5月17日在《知识分子》发表的《且慢，美中科技关系的 ‘铁幕降落’ 言之过早》一文引发很多不同意见。批评者大多不认同笔者 “中美科技交流学术 ‘铁幕’ 来临为时尚早” 的观点，认为铁幕早已落下，甚至很多人欢迎铁幕的降落。不得不说，这一方面反映了大家对中美科技交流的重视，另一方面也显示了多年的快速发展带给中国知识分子的自信心。

要评价是否 “铁幕” 已经来临，需要对 “铁幕” 的含义有一个共同的认识。笔者在文章里明确表示，“铁幕” 意味着中美科技将彻底脱钩，而尽管《无尽前沿法案》一定会在某种程度上对中美学术交流造成多种障碍，但轻言彻底脱钩仍然为时尚早。

而新出炉的《美国创新和竞争法案》继承了《无尽前沿法案》的所有主要内容，并捆绑了其它针对中国的法案，有些新纳入的条文关于遏制中国的措辞甚至更为严厉。

可以预计的是，《美国创新和竞争法案》若通过并实施，中美科技交流一定会受到更多限制，造成一定的负面效应。至于这个负面效应究竟有多么严重，是否到了 “铁幕落下” 和 “完全脱钩” 的程度，现在做出精确判断还为时过早，我们不妨让子弹再飞一会儿，等法案的具体实施细则出台再做评估。

但笔者仍然认为，未来几年内中美科技交流 “完全脱钩” 是极端不可能的。我们不妨把科技交流分为技术交流和科学交流两个层面来看待这个问题。

首先，从技术层面上看，由于未来产业领域中美全面竞争的态势，两国的技术交流会受到很大的影响。但是，两国经济的相互依赖，并没有因为近年的贸易战和双方关系的交恶而烟消云散。这种经济的互补性，仍然为技术交流保留的巨大的空间。

既然中美两国在走向全面竞争，互相视为对手，那么，在产业政策上采取一切措施力图保持自己在关键技术上的领先地位，并延缓落后一方追赶脚步，是一种理性选择。美国的这个法案就是要达到这样的效果。相信在中国领先的关键技术领域，中国也会基于理性选择而采取类似的策略。尽管美国仍然在总体上保持着技术上的领先，但在不少关键技术领域，中国已经非常接近乃至超越了美国。

在过去二三十年全球化的浪潮中，技术转移与技术合作达到了空前规模，尖端工业品所涉及的技术和生产工艺，往往来自不同的国家。比如，中国的华为、中兴和美国的高通和Intel，都拥有数量不小的5G技术的核心专利。这种你中有我、我中有你的现状，也决定了技术交流在未来很难完全断绝。

《美国创新和竞争法案》希望重塑关键技术和尖端技术的产业链，把高技术产品的生产拉回美国。然而，多年的全球化已经形成了较为固定的产业分工，而中国具备了世界上最完整的制造业供应链。这是中国最引以为自豪的成就之一。

把尖端技术领域的制造业拉回美国，并不是简单地通过投资建厂就可以实现的。用户群的建立与维护、与原料供应商的联系、足够数量的技术工人的培养、工艺流程的协作等等，都需要时间来养成。建立产业供应链不是一朝一夕就可以完成的。同样地，打破供应链也并不容易。从这个意义上说，就算中美产业真的脱钩，可能也需要数年甚至十数年的时间才能实现。而只要脱钩没有实现，技术交流就不可避免。

在技术层面，《美国创新和竞争法案》所建议的政策措施，不论是出口管制以试图达成技术遏制，还是防堵政策漏洞以避免知识产权流失，基本还是防御性的，而不是进攻性的。这与当年限制日本的广场协议有很大不同。作为中国而言，不必过度反应。中国按照既有的战略走下去，在现有基础上实现进一步的技术跨越，还是大有可为的。

其次，从科学研究交流层面看，尽管该法案禁止参加中国的人才计划的研究者获得美国联邦研究经费，但并未如自媒体传说的那样，禁止参加中国科研项目的研究人员获得联邦研究资助。事实上，中美在共同面对全球气候变迁、能源和减排等可持续发展主题领域，仍然有着巨大的合作前景。

即便是当年美苏更为激烈对抗的年代，美苏两国的科技交流与合作也从未完全中断，两国在航天领域的合作还是卓有成效的，两国的科技与文化交流，不仅增进了相互了解与信任，而且起到了科技外交（science diplomacy）的作用，促进了两国间的科技合作 [7]。美苏两国在冷战期间尚且保留了一定规模的科技交流，中美两国更没有必要轻言科技交流彻底脱钩。

就算这个法案得以实施，绝大多数科技交流渠道仍然是畅通的。现代通讯手段给科学家之间的正式学术交流（通过期刊正式发表论文）和非正式交流（通过参加参访、会议研讨、非正式会面、书信来往等）带来了极大的便利，节省了时间，提高了效率。中美之间订阅纸本书刊订阅、投稿与发表论文、检索文献数据库、参加学术会议（线上和线下）、参观访问学术单位、互通电子邮件等等，并不在这个法案禁止的范围之内。

换一个角度思考，或许《美国创新与竞争法案》对于中美科技交流未见得全是负面效果。至少，这个法案较之以往更加明确地界定了中美交流与竞争的边界。在边界清晰、有法可依的前提下，避免了模糊地带带来的困惑和顾虑，双方的交流会有可能变得更为直接和有效。比如，禁止申请联邦科技经费，只针对那些参加中国人才计划的研究人员。根据这个法案文本，参与中国的科研项目，并不在被禁止之列。

总之，对于《美国创新与竞争法案》可能对中美科技交流带来的冲击，我们不妨稍安勿躁，静观其变。笔者的基本判断是，未来的中美科技交流或许会暗淡下来，但应该不至于演化成为铁幕下的至暗时刻。