河南特大暴雨问责后，应急管理的下一步 | 专访
撰文 | 王一苇
责编 | 冯灏
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2022年1月，国务院灾害调查组发布《河南郑州 “7·20” 特大暴雨灾害调查报告》。[1]
报告称，河南郑州 “7·20” 特大暴雨强度和范围突破历史记录，远超出城乡防洪排涝能力，全市城乡大面积受淹，城镇街道洼地积涝严重、河流水库洪水短时猛涨、山丘区溪流沟道大量壅水，形成特别重大自然灾害。
调查认定，这总体是天灾，但也有人祸，特别是在地铁、隧道发生了本不应该发生的伤亡事件。报告指出，郑州市委市政府在气象部门已经作出预警的情况下，防范部署不足、应急响应 “严重滞后”，且应对措施不力、统一指挥缺失、缺乏有效组织动员，并存在多级瞒报死亡人数情况。报告认为，除了部分领导人缺乏责任意识、地方政府未有效领导之外，这次灾害还反映出城市应急管理体制改革部署不到位、城市发展理念偏差、预警和联动体制不健全、干部群众防灾避险自救知识不足等问题。
此次问责之后，应急管理的下一步该怎么走？针对这一问题，《知识分子》专访复旦大学社会发展与公共政策学院教授滕五晓。
滕五晓长期致力于灾害应对和应急管理制度研究，他认为，河南特大暴雨反映出应急管理体制发展中存在部门间协作滞后、精细化决策缺失等问题。未来，打破信息和数据的部门专业壁垒，在应对城市风险之外构筑坚固乡村，将是应急管理的重大课题。
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知识分子：这次的报告指出了郑州及河南在灾害应急方面的多个薄弱环节，你如何看待这些暴露出的问题？
滕五晓：目前防灾各环节全链条暴露出的漏洞，大体上可以分为两类。
一类涉及到预防。
郑州这样级别的暴雨放到任何一个城市都是灾难性的。工程性的措施建设到什么程度，是（防）千年一遇还是百年一遇，总是有限度的；而在管理上，我们要做好应急预案，比如上海要来台风了（可能会带来暴雨），就要先把内河的水抽出去，降低水位，一旦降水就可以快速往河道里排水。
这个过程是多部门联动的，气象部门根据气象云团预测雨量，水利部门根据预测采取措施。但预警不可能那么准确，如果排水排早了，可能会影响城市运行，这是一个精细化决策的过程。（各个部门）要做好准备，根据预报的变化采取不同措施，不能一成不变。
城市洪水的预防，不仅要看城市的边界，要放大到汇水面积（作者注：catchment area，指汇集雨水的受雨面积，雨水从此处流向河湖海）的范围来考虑排水能力。
郑州降雨一天下来几百毫米，（但）为什么地铁里会有差不多一人高的水？这就要考虑到汇水面积（作者注：地铁车站周边的汇水面积越大，市政排水管网密度越小，越容易引起地铁系统的暴雨内涝灾害）。如果设置排水设施时，只考虑一个地方下50毫米的水（作者注：中国气象部门规定，日降水量大于50mm称为暴雨，100～200mm称为大暴雨，大于200mm称为特大暴雨）怎么排掉，是有问题的。
第二个是灾害预警。
一些容易受灾、容易被破坏的地方应该采取什么样的措施？城市里的每个地块是什么样的情况，需要更加精细化的分析。
郑州气象部门预警后，其他部门没有很好的衔接预案，比如交通部门怎么管理路面交通，地铁积水如何处理，需要详细的预案。此外，相关部门应提示民众，第一时间发布信息，除了电视和网站，现在每个人都有手机，可以推送预警。当然，预警只是一个提示，没有强制性，民众自身也要有判断。
知识分子：从行政管理和各部门配合的角度看，我国城市洪水的监测和协作机制是如何运行的？
滕五晓：行政管理以区域为主，但是区域性洪水的话，光是监测市内的水文是不够的。国家层面是水利部，按照流域对大江大河的水利工程和水位的监测预警，包括防洪、引水灌溉、农田水利建设等。如在黄河流域有“水利部黄河水利委员会”，对黄河流域进行监测和管理；长江流域也是一样，虽然分湖北、江苏等不同区段，但信息是同步的，会研判洪峰的程度，通过水利部门与其他区域共享。地方的水利部门主管城市地表水、河道、雨水和供水管理等，例如在上海是水务局。
在2018年之前，国务院有应急办，是国务院办公厅下面的一个机构，工作以协调为主。发生灾害后，第一做信息汇总，第二协商，再一个是调度。如果有暴雨洪水，政府部门常常会成立一个工作小组来领导，这其实是一个突发机制。2018年，国务院应急管理部成立，标志着我国的应急管理步入常态化。
应急部门实行常态的应急管理，平时做风险普查和评估，比如调查老旧房屋的脆弱性，再整合数据去做预防，提出城市防暴雨的标准，指出现有的薄弱环节。
另外，应急部门只负责给专业部门提供建议，负责执行的是专业部门。比如，水旱灾害就是应急管理的一个方面。在国家层面，水利部门的副部长也是应急管理部的副部长。应急管理是综合管理，应急委由各个专业部门组成，负责常态化的监测。比如对河道、闸口、海洋的监测，水利局和海洋局都会参与；雨量则需要气象局来监测；水灾属于自然灾害，自然灾害防治需要地质部门、地震局等机构；而如果爆发动物疫情，则需要卫生部门的参与。
应急部门有会商机制，沿海一些城市每年会有若干次汛期，汛前，政府会组织各个专业部门对趋势和风险做出预测。
知识分子：这样看起来各部门各司其职、各履其责，那么，薄弱环节出现在哪里？
滕五晓：多部门协同。比如，气象部门发了预警，其他部门是否意识到它们的责任，是不是采取了相应的措施（编者注：此次河南暴雨调查报告显示，应急行动与预报信息发布明显脱节。例如《郑州市防汛应急预案》明确启动Ⅰ级响应的7个条件之一为“常庄水库发生重大险情”，常庄水库20日10:30开始出现“管涌”险情，但郑州市未按规定启动Ⅰ级应急响应。而直到20日16:01气象部门发布第5次红色预警，郑州市才于16:30启动I级应急响应，但也没有按预案要求宣布进入紧急防汛期。实际上此时灾难已经发生，山丘区 4 个市死亡失踪的251人中，90%以上死亡失踪时间集中在Ⅰ级应急响应启动前的13时至15时）。在应急管理中，这叫做基于同一个画面的应对，大家看到的东西是一样的，但要各自去做（自己的工作）才有效果，这一点很重要。
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知识分子：城市的应急管理预案应当如何做？
滕五晓：要区分不同灾害。比如针对地震，城市的脆弱区域是抗震性较差的房屋，和电力、水利等基础设施。而针对台风，行道树会倒伏、玻璃幕墙会碎裂、招牌会掉下来、低洼处会积水。这些都需要评估。
应急管理部门会对最重要的区域进行风险评估。现在，国家层面在做的一件事是风险普查，历史上发生过哪些灾害、遭受过哪些破坏，一是风险有哪些，二是脆弱性，全部查一遍（作者注：国务院2022年发布的《“十四五”国家应急体系规划》要求，开展台风、暴雨、暴雪等气象灾害和风暴潮、海啸等海洋灾害风险调查，编制不同尺度的危险性分布和风险评估分布图 [2]）。每个区域的重点也不一样，预案一层层下来，从城市到区再到街道。
除了设施的脆弱性，还有人口的脆弱性。老年人口自己无法逃跑，（民政部门）要把这些名单一一对应，一旦遇到灾害才能马上救助，这是一个不断精细化的过程。
对于特大城市而言，系统的复杂性和关联性很高，任何一个环节出现问题，（系统风险）整体上会放大，带来的困难更大。
风险评估后，要做模拟分析，比如上海发生多大的台风，根据历史情况的模拟可能是什么路径，再叠加现在的城市情况分析，会影响到什么程度，要采取什么措施。做出风险地图，民众一看就知道哪个地方危险，哪个地方安全，可以判断要采取什么措施。
这是一个多学科、多部门合作的过程，由政府部门主导，专家参与，应急管理部门牵头，各个部门提供数据，采用会商机制。
知识分子：政府机构改革上，有哪些需要调整的部分？
滕五晓：非典之后，国家在应急管理协调上有了很大变化和进步，特别是应急管理部组建后，综合管理能力和协调能力进一步提升。当然，部门之间的壁垒仍然是客观存在的。有些部门觉得（灾害）跟他们关系不大，但是他们可能没想到实际上对他们有影响。打破这种壁垒，就需要前期在认识上有所提升，这是未来要进一步强化的。
第二个方面，部门之间的信息和数据如何整合，最大的壁垒还是专业性问题。比如应急管理部门统筹水务部门和气象部门的资料，不是拿过来就能用，要强调数据整合。（应急管理部门）要知道气象监测的点在哪里，监测了哪些东西。有了气象数据，还要有房屋数据、交通数据等，怎么用，怎么评价，这是未来的重大课题。
知识分子：海绵城市的建设属于应急管理范畴吗？
滕五晓：海绵城市的建设不属于应急管理，而是属于城市规划。海绵城市不是预防特大暴雨的，而是发挥综合利用雨水的功能。它的几大功能环节是渗水、蓄水、治水。城市管网排水规划在小雨、中雨的过程中能发挥快速排水的作用，而海绵城市通过渗水材料路面、空中花园等形式，更好地净化和利用雨水。常规的城市排涝是快排模式，除了少量的蒸发和下渗外，80%的雨水直接排放，海绵城市排掉的可能就是40%，另外40%可以利用起来。
但这只是在一定雨量的情况下。雨量饱和后，海绵城市也发挥不了作用。想象一块海绵吸满水以后，你再往里面浇水，它还能吸得住吸不住？它全部要流走，发挥不了作用。
遇到大暴雨，城市管网的小管要往大管里面排，大管要往特大管里排，然后再往江河排，这样的一个过程会利用到海绵城市的排水管网，以及自然状况的河道、湖泊。对城市来说，要有更多的排水装置往外河外海快速排水，要用组合性的体系做好城市的防洪排涝。
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知识分子：城市化建设中如何预防洪灾？
滕五晓：每年，世界经济论坛都会评估全球风险。2021年的《全球风险报告》，极端天气事件（extreme weather）在发生可能性上排名第一，在影响程度上排在第八位 [3]。这与民众感知到的一致，是客观事实。
互联网高度发展后，任何一个地方发生问题我们都能看到，大家的感受又会比事实更强烈一些。2007年7月18日，山东济南发生过特大暴雨，短时降雨一两百毫米，造成55.92万人受灾，40人死亡 [4]。2012年，北京也有一场60年一遇的暴雨，导致79人死亡 [5]。
城市扩建，必然伴随着对自然的改造。过去有河道，有自然的渗透，即使积水也不会形成灾害，但城市化后，空间越来越复杂，地铁等地下空间导致大量雨水聚集。城市型洪水不仅仅是积水，在一个区域内，由于水库开闸放水、溃堤等，一旦形成快速的水流，它的威力就比积水更为严重。城市有高密度的人口和设施，容易受到破坏。
城市化是人类社会为了发展对自然的不断改造利用，但同时也可能受到改造的反面影响。如何在城市改造中融合城市与自然，以获得可持续的发展，是城市建设中必须解决的问题。比如日本东京，除了一些组合措施外，专门建了一条埋得非常深的地下蓄水排水工程，可以在洪灾来之前将大量主河道的水先引到里面去，再排入外河。上海也在规划建设这样一条深隧。
城市建设与水争地，但我们不能把一些重要的功能性东西挤压掉。比如河流主干道除了航运，另一个作用就是排水。如果河底淤积，排水量小，就要通过河流改造解决。郑州这次也是个很大的教训，城市建设过程当中有盲目扩张或者不合理的地方，即使是小的排水管堵塞，水也排不掉。
高度城市化后，附加值越来越高，无疑要提升防护能力。我们把城市理解为一个生命体，婴幼儿时期的呼吸系统排泄系统很小，当你变成青年了，婴幼儿的呼吸系统排泄系统肯定满足不了（需求），必须同步改造，所以城市在发展过程当中，它的排水设施等各种防灾设施需要同步的建设，但是建设到什么程度肯定是有成本限制的，另外也看这个城市会有什么样的灾害，在这个基础上预防。
像河南这样有气象观测记录以来范围最广、强度最强的特大暴雨，当然是罕见的，但未来还会不会发生，那不知道。但是我们的城市建设还是要基于现有的标准来提升，然后发挥综合作用。基础设施防100年一遇，我要投入多少，经济上能否承受，对城市发展是否有必要，等等，都要综合考虑。
知识分子：在国内，相对于城市，农村的洪涝管理处于什么水平？
滕五晓：农村的脆弱与城市不同。我们有个说法叫城市高风险，农村无设防。城市有防汛墙等防汛设施，而村庄一般是自然状态，基础设施薄弱。第二个农村的经济也比较脆弱，人口素质、管理能力、应对能力相对都比较弱。
因此，改造农村和改造城市的思路也是不一样的。做风险普查时，要因地制宜，江河旁的村庄容易发生洪涝，山下的村庄容易遭遇泥石流，如何防护要有针对性。另外要提升管理和预警能力。我去过四川庐山发生过地震的村子，村委会建立了一些监测点，有喇叭等各种设施，如果地层位移超过一定程度，会自动报警，民众就知道去哪里疏散了。
农村面临的问题，第一是劳动力缺少。劳动力都外出务工了，水利工程等容易失修。另外，留守的都是儿童、老年人，民众的应对能力不强。这是必须要解决的问题。
城市化建设中，农村会逐渐消失，这是一个过程。但涉及的另一个问题是，从选址规划和建设标准角度，新的城镇建设如何远离风险。快速城市化带来的问题就是，乡镇政府由于财力不足或意识不够，建设标准低，形成小城市后，基础设施承载不了未来的需求。
城市建设要超前。在基础设施方面，要提前谋划、提高标准，不能光让农民上楼，但城市的排水设施、救援设备标准不高，不能等到城市形成规模后再来改造它。
参考文献：
制版编辑 | 姜丝鸭
